Izvještaj Komisije EU o vladavini prava – 2024
Skup STANJE U HRVATSKOM PRAVOSUĐU: IZVJEŠTAJ O VLADAVINI PRAVA-KAKO DALJE? 10. rujna 2024.
Komentar prof. dr. sc. Alana Uzelca
- Opći komentar
Izvršna direktorica GONG-a Oriana Ivković Novokmet opisala je ovaj izvještaj Europske komisije u intervjuu koji je objavljen pod naslovom „Komisija ocjenjuje Hrvatsku kroz ružičaste naočale”.
Iz perspektive tema koje pratim, ne bih ulazio u boju naočala, no sigurno je da optika ovoga izvještaja ne odgovara optici koja bi proizlazila iz zaključaka moga znanstvenog i stručnog rada.
Mnogo važnije, čini se da postoji sve veći raskorak između zaključaka i perspektive Europske komisije, i intuitivnih ocjena onih koji bi u konačnici trebali biti najvažniji, a to su korisnici pravosudnog sustava: građani Hrvatske i domaći gospodarski subjekti.
Za njih i dalje vrijedi ocjena da je pravosuđe, a i vladavina prava u cjelini, jedna od najkritičnijih točaka u društvu te je stoga i javno povjerenje u pravosuđe ponovo najniže u Europi. Među općom populacijom vlada manje povjerenje u pravosuđe negoli u Slovačkoj, Poljskoj i Bugarskoj; zanimljivo je da smo na indeksu percepcije neovisnosti jedino porasli u ocjeni trgovačkih društava, jer smo tu blago iznad Bugarske i Poljske. No, kako je Hrvatska na posljednjem mjestu po indeksu percepcije neovisnosti pravosuđa kontinuirano u posljednjih 10 godina od kada postoji Scoreboard (i hrvatsko članstvo u EU), to je svakako znak za ozbiljnu zabrinutost.
Citiram EU Scoreboard 2024: „A high level of perceived independence of the judiciary is vital for the trust which justice in a society governed by the rule of law must inspire in individuals.”
Na toj pozadini, čini se da je pri ocjenama Hrvatske Izvješće o stanju vladavine prava zauzelo hegelijanski pristup, pristup koji – ako se činjenice ne slažu s očekivanjima, kaže: tim gore po činjenice. Ili, ako ćemo se držati teorije naočala, treba staviti na oči neprozirne crne naočale i samo slušati službene izvore tijekom posjeta i misija koje su u bitnome reducirane na recepciju selekcije tzv. činjenica koje prezentiraju državna ministarstva.
Kako pokazuje diskusija, stajalište nevladinih udruga i nepristranih promatrača, pa čak i akademske zajednice, sasvim je drugačije od intonacije izvještaja koji stvara dojam da je stanje vrlo dobro, jer obiluje izrazima kao što su: significant progress, ili some progress. Ako se pogleda sažetak (abstract), on počinje i naglašava samo teme koje su važne interno, za pripadnike pravosudnih profesija: povećanje plaća, uklanjanje sigurnosnih provjera te poboljšanje elektroničke komunikacije.
Za stvarno objektivno ocjenjivanje stanja vladavine prava, svaki bi abstract, naprotiv, trebao započeti konstatacijom da hrvatski građani imaju najmanje povjerenje u pravosuđe u Europskoj uniji (umjesto spominjanja da je taj postotak narastao s 22 na 23 posto – iako je manji od 24 posto u 2020), kao i da je trajanje postupka najduže, a broj zaostalih predmeta najviši u Europskoj uniji. Nota bene, rečenicu da je „backlog of litigious and commercial cases largest in the EU“ naći ćemo na str. 10-11 izvješća, ali je nećemo naći u sažetcima i preporukama, kao da je to minoran problem koji će se riješiti sam od sebe.
Istakao bih i tri metodološka problema.
Prvo, i dalje se podaci o trajanju postupaka (istina – kako se kaže – najduljem u EU) prikupljaju na temelju slijepe vjere u točnost prezentiranih službenih podataka (vidi fn. 56). No, uvid u te podatke pokazuje da oni ne prezentiraju adekvatno stvarno trajanje postupaka, koje je i veće od iskazanih 1.334 dana za trgovačke sporove i 764 dana za građanske parnice. Istraživanje stvarnih prosjeka, provedeno za potrebe doktorata Juraja Brozovića, pokazalo je da se stvarno prosječno vrijeme kreće od tri do pet godina za sve predmete u kojima se provodi kontradiktorni postupak, dakle prosječno trajanje je bitno dulje od ovih podataka.
Drugi problem slijedi iz prvoga. Naime, čini se da Komisija i građansko društvo u Hrvatskoj žive u dva odvojena svijeta. Naime, podaci koje Komisija dobiva iz službenih izvora velikim dijelom nisu javni i dostupni neovisnoj provjeri. Mi ne znamo po kojoj su metodologiji prikupljeni pojedini podaci, niti su oni javno manifestirani na internetskim stranicama prije no što su uklopljeni u Izvještaj Komisije. Smatram da bi se tijekom službenih posjeta trebalo značajno veću pozornost pridati neovisnoj provjeri integriteta i metodologije podataka te reprezentativnosti prikupljenih informacija i podataka.
Treći problem je sve snažnije oslanjanje ocjena iz Izvješća Komisije na ispunjavanje kriterija (milestones, targets and investments) iz Nacionalnog plana obnove i otpornosti. U više sam navrata isticao da je dio NPOO-a koji se odnosi na pravosuđe najlošiji dio toga dokumenta, što je proizvod načina na koji je NPOO bio sastavljan, uz velika kašnjenja uzrokovana institucionalnim vakuumom između dvije vlade i drugim razlozima, tako da bi, danas, s vremenskom distancom, bilo potrebno priznati da je NPOO za pravosuđe zapravo vrlo slab, nedovoljan i nereprezentativan instrument za stvarne potrebe razvoja vladavine prava. Ako je Europska unija stvarno ozbiljna organizacija koja se brine za to da Europa bude područje pravde, slobode i sigurnosti, ona bi to trebala shvatiti i priznati, te u ovim izvješćima koristiti kvalitetnije instrumente za svoje ocjene.
2. Komentar na pojedine teme
Toliko o općim pitanjima, a sada samo nekoliko opservacija na pojedine teme uočene u Izvješću.
Izvješće ocjenjuje uglavnom pozitivnim planove da se poveća krug presuda koje su dostupne javnosti te samo spominje ZID ZS-a koje predviđaju objavljivanje svih presuda uz prethodnu anonimizaciju.
Propušta se, međutim, uvidjeti da su odredbe ZID ZS-a već kao normativna podloga nedostatne za pravu transparentnost sudske prakse. Opća anonimizacija svih odluka problematična je iz više razloga. Objava svih presuda ne uključuje i obvezu objave važnih procesnih odluka, a nema ni standarda o prihvatljivom vremenu objave, kvalitetnim tražilicama i indeksaciji, poveznicama i drugim instrumentima koji bi sustav stvarno učinili transparentnim (npr. kao kod ESLJP-a – HUDOC). Sustav za anonimizaciju razvija se onako kako i priliči njegovom imenu: anonimno – ne zna se opseg i temeljne metode razlučivanja onoga što je stvarno osobni podatak, a kamo li vodi li se računa o tome da se pod krinkom anonimizacije nerazmjerno ne ograniči publicitet, razumljivost i transparentnost judikata. OSCE je nedavno kritizirao namjeru BiH da se anonimiziraju presude koje se odnose na ratne zločine, no Europska komisija problemu anonimizacije u Hrvatskoj u kontekstu potrebe transparentnosti sudskih postupaka nije posvetila ni slova.
- Snimanje sudskih rasprava
O tome je navedeno samo da se za uvođenje snimanja rasprava priprema javna nabava. Međutim, riječ je o mjeri koja je bila dio izmjena i dopuna ZPP-a iz 2022. godine, a radi čije se provedbe nije do sada učinilo gotovo ništa. Na primjer, u Pravosudnoj akademiji nema nikakvih priprema za aktivne suce, dapače, prijedlozi koji su nudili radionice na tu temu do sada su bili odbijani. Ako se u dvije godine nije moglo niti raspisati javnu nabavu, zacijelo je za to bilo razloga – a razlog koji se nameće jest da se nije ni željeno ništa učiniti. Da se ovu mjeru iskreno željelo provesti, onda bi i prije javne nabave trebalo obaviti mnogo pripremnog rada, razgovora i konzultacija, a sve to bilo je izostalo. Tako da je vrlo malo vjerojatno da se u stvarnom, a ne u imaginarnom univerzumu Izvješća, sudske rasprava neće početi snimati još najmanje tri godine, a možda i duže (volio bih da sam u krivu).
U bilješci 61 usputno se spominje da je Komisija ocijenila zadovoljavajućim donošenje novih okvirnih mjerila kao kriterija za isplatu bespovratnih sredstava. Centar MT je imao nedavno raspravu o okvirnim mjerilima i upozorio na mnoge njihove negativne učinke. Još važnije, provedeno je istraživanje u kojem je velika većina sudaca također negativnim ocijenila okvirna mjerila i njihovu provedbu. O svemu tome nema uopće traga u Izvješću.
Vrlo važna tema, kojoj je CMT također bio posvetio pozornost, bila je tema vanjskih angažmana sudaca. Dapače, u odnosu na tu temu i predsjednik VS proveo je sumarno istraživanje o stanju u Europi te dao više preporuka. One su bile vrlo obuhvatne, a podržalo ih se i u stručnoj diskusiji koja je bila vođena. Na kraju, prihvaćen je tek minorni amandman Zakona o sudovima (izmjene čl. 91.) koji je zabranio sucima rad u sudovima časti i disciplinskim tijelima sportskih organizacija. Preciznije, „sudac ne smije voditi stegovne postupke pri tijelima strukovnih komora i udruga”, te “sudac ne smije sudjelovati u radu sudova časti u postupcima u kojima se utvrđuju povrede dobrih poslovnih običaja.” To je vrlo daleko od inicijalnih nastojanja, no ni o tome nema u Izvješću ni riječi.
- Zakon o dostavi sudskih pismena
U istoj fusnoti spominje se i Zakon o dostavi sudskih pismena koji je donesen u ožujku ove godine. I opet izostaje bilo kakva analiza, osim ponavljanja tvrdnje da je taj zakon donesen radi ubrzanja i pojednostavljivanja postupka. Međutim, da se barem elementarno informiralo, utvrdilo bi se da je riječ o nedovršenom i nedorađenom projektu koji je, umjesto poboljšanja, stvorio svojevrsno Potemkinovo selo. To mogu tvrditi kao sudionik radne skupine koja je trebala na tome projektu raditi, i koja je krenula od početnih postavki da je potrebno zaista modernizirati i unificirati pravila dostave. No, kako se pokazalo da je za to potrebno više rada i truda, na kraju je donesen kostur koji se sastoji od nekoliko pravila, ne previše inovativnih i korisnih, koja su odmah i stavljena izvan snage, jer se do daljnjega, tj. do „usklađivanja“ procesnih propisa i dalje primjenjuju pravila tih propisa. Dakle, upravo ono što se trebalo učiniti, unificirati pravila jednim aktom, nije se dogodilo.
Bilo bi toga još dosta, a posebno bi bilo vrijedno vidjeti što nije našlo mjesta u izvješću, a trebalo je. No, u svjetlu ograničenog vremena ovdje ću se zaustaviti.
